作者：陈有限

来源：信实天致团队

2019年8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国土地管理法>、<中华人民共和国城市房地产管理法>的决定》（简称《决定》），《决定》将自2020年1月1日起施行。其中，对现行《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）进行共计高达35次的修改。

现行的《土地管理法》系于1986年6月25日制定，于1988年12月29日进行第一次修正，于1998年8月29日进行修订，于2004年8月28日进行第二次修正。

相比较在此之前的三次修正、修订而言，《决定》对《土地管理法》的修改因其次数之多、力度之强、变化之大而备受瞩目，其因此产生的影响也将极其深远，其中首次规定的十大概念，也将作为《土地管理法》的修改新亮点之体现而受到高度的关注。

一、国土空间

国土空间一词，在《决定》中共计出现8次，一般是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。

在本次修改中，与国土空间相关联并首次出现的概念主要是国土空间规划。

2019年5月23日公布的《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（简称《若干意见》）即指出，“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。”

因此，国土空间规划，实际上包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划，是在更大范围上的规划，有利于实现“多规合一”，强化整体统一规划的指导约束作用。也因此，《决定》增加的《土地管理法》第十八条第二款规定：“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”

二、永久基本农田

永久基本农田，在《决定》中共计出现17次，是本次修改中首次出现且频率最高的概念，一般是指对基本农田实行永久性的保护，即无论什么情况下都不能改变其用途的基本农田。

2008年10月12日，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》即首次提出，“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”

《决定》中的多处规定即可充分体现其对永久基本农田保护的严格性与“永久性”。

如《决定》将《土地管理法》第三十四条第三款改为第三十四条，并修改为：“永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理”。

如《决定》在《土地管理法》中增加的第三十五条规定：“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。”

再如《决定》将《土地管理法》第六十二条修改后的第三款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。”

基于《决定》对永久基本农田作出的各种严格保护之规定的立法本意，应当认为《决定》中就有关永久基本农田的强制性规定，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定的效力性强制性规定之性质，如签订的合同所约定的内容违反该等规定的，将因违反《合同法》第五十二条第（五）项的规定而被认定为无效。

三、集体经营性建设用地

集体经营性建设用地，在《决定》中共计出现8次，其概念并不难理解，是指由农民集体所有并可以作为生产经营用途的建设用地，其虽早已经在相关政策文件中出现，但以法律形式规定在《土地管理法》中还属首次，其亦将为农村集体建设用地进入市场破除法律上的障碍。

本次修改的一大亮点且备受关注的内容即在于《决定》将《土地管理法》的第六十三条修改为：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”

四、公共利益

公共利益，是法律规定中常用的概念。如果仅从其本身的概念上理解，似乎并无任何歧义。

我国《宪法》即明文规定，国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或者征用并给予补偿，但无论是我国《宪法》还是现行的《土地管理法》均未对土地征收的“公共利益”范围进行明确界定，公共利益的概念之涵摄范围并不明确，对其概念的理解及其适用因此并不统一。

本次修改中，《决定》在《土地管理法》中增加的第四十五条规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。”

因此，有关公共利益的概念及其适用范围之问题在本次修改中已经得以明确，征地范围将有所缩小，政府征地权利被滥用的可能性也将因此得以降低。

五、土地现状调查

土地现状调查，一般是指对土地的权属、界限及其用地面积、分布和利用状况等现状进行的调查。将现行《土地管理法》规定的征地批后公告修改为征地批前公告，是本次修改的另一亮点。应当先行开展土地现状调查，成为政府拟征收农村土地即实施征地批前公告的前置程序。先行开展土地现状调查，也将有利于解决司法实践中经常出现的因征地补偿而发生的权属争议。

《决定》将《土地管理法》第四十六条、第四十八条合并后，作为《土地管理法》第四十七条的第二款即规定：“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见”。

六、社会稳定风险评估

社会稳定风险评估，在政府拟征收农村土地的场合，一般是指在政府拟申请征收农村土地前，先行对与拟征收农村土地有关的可能影响社会稳定的因素进行相应的调查、预测、分析和评估，据此制定相应的风险应对策略和预案，以确保拟申请征收农村土地工作能够稳妥进行。

社会稳定风险评估，同样系政府拟征收农村土地的前置程序，并规定在上述《决定》将《土地管理法》第四十六条、第四十八条合并后，作为《土地管理法》第四十七条的第二款中。

七、农村村民住宅补偿费用

农村村民住宅补偿费用，其概念亦不难理解，是指对征收土地上的农村村民住宅应当进行补偿的费用。在本次修改之前，《土地管理法》规定的征收土地的补偿费用项目仅包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，并无农村村民住宅补偿费用的补偿项目。

依照《决定》将《土地管理法》第四十七条改为第四十八条的修改规定，对农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

八、社会保障费用

社会保障费用，一般是指为保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助而应当缴纳的费用，其主要体现为社会保险费，社会保险费又包含社会养老保险费、社会医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费，即俗称的“五险”。

在本次修改之前，《土地管理法》中同样没有社会保障费用的补偿项目。

依照《决定》对《土地管理法》第四十七条改为第四十八条的修改规定，县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。

作为对征收农村土地的补偿，一并增加社会保障费用与上述农村村民住宅补偿费用的补偿项目，将可以进一步完善对被征地农民的相关保障。

九、户有所居

“耕者有其田，居者有其屋”，即是说凡是需要耕作的人都应当获得田地，凡是需要居住的人都应当获得住所。这是千百年来我国农民的朴素心愿，也是孙中山先生提出的民生思想。

我国建国初期的土地改革运动以及《中华人民共和国土地改革法》的施行，实现了千百年来我国农民“耕者有其田”的这一夙愿，但在中国的不少农村中，因为人多地少等各种原因，仍然存在部分农民家庭户因没有一处宅基地而无所居住的情形。

依照《决定》对《土地管理法》第六十二条第二款、第三款、第四款的修改规定，对人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。同时，农村村民住宅用地，也将由之前的经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，修改为由乡（镇）人民政府审核批准。因此，“居者有其屋”的美好目标将更可实现。

十、自愿有偿

自愿有偿，即意思表示自由，并应当具有交易对价之意。

在城镇化的过程中，一方面，越来越多的农民进城落户成为市民，另一方面，进城落户的农民是否应当退出宅基地、退出方式是否应当自愿有偿，在本次修改之前，《土地管理法》并未作出规定。但是，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条已经规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”

依照《决定》对《土地管理法》第六十二条第二款、第三款、第四款的修改规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。因此，《决定》对《土地管理法》的上述修改，既与上述《中华人民共和国农村土地承包法》的规定保持了一致，也系农村土地管理方面的又一项创新性规定。

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